Een huis voor het bestuur, een huis voor het lokale landschap

Steven van Schuppen/ toespraak 8 november in Nijverdal

Schaal van structuur van het lokale en regionale bestuur zijn in Nederland de afgelopen decennia object geweest van heftige discussies en transformaties. Die bewegingen zijn zeker niet aan Twente voorbijgegaan, integendeel, soms heb je het idee dat er hier naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen oude vormen, vetes en gedachten met des te groter hartstocht herleefden. Ik hoef in dit verband maar te herinneren aan de  recente broederstrijd tussen Hengelo en Enschede. Zo ongeveer alle denkbare varianten voor reorganisatie van het lokale en regionale bestuur passeerden de revue: varianten waarin aan het gebouw van Thorbecke een tussenverdieping  werd toegevoegd in de vorm van een stads- of regioprovincie. Varianten voor schaalvergroting van de gemeentes, al dan niet in de variant mét of zonder Twentestad of Dubbelstad. Er waren er zelfs die er voor pleitten van Twente één hele grote gemeente te maken. Zo tussen de 700.000 en 800.000 inwoners – kunnen we concurreren met Amsterdam en Rotterdam. Uiteindelijk is het de variant van schaalvergroting zonder een Twentestad of een Dubbelstad geworden. De –qua inwonertal- kleinere gemeenten werden samengevoegd tot grotere gemeenten, met uitzondering van enkele gemeenten als Wierden (dat zich met succes het begerige Almelo van het lijf wist te houden), Borne, Tubbergen. De vier ‘grote’ steden Almelo, Hengelo, Enschede en Oldenzaal bleven zelfstandig. Het totaal aantal gemeentes werd teruggebracht van 22 tot 14.

Deze opschaling van het lokale bestuur vindt zijn oorzaak in een aantal ontwikkelingen die zich in de tweede helft van de 20e eeuw in steeds sterkere mate voordeden. Allereerst was er de steeds groter wordende complexiteit van het bestuur, hetgeen steeds meer expertise vereiste van gemeentes. Kleinere gemeentes konden dat eigenlijk niet voldoende opbrengen. Daarnaast was er de eis van de efficiency, die zich in de even zuinige als no-nonsense jaren tachtig steeds dwingender deed gevoelen – ook in dit opzicht werd schaalvergroting als een niet onbelangrijke oplossingsrichting gezien. Uit diezelfde jaren tachtig stamt het begin van een langdurige operatie om taken van hogere bestuurslagen, en dan vooral van het Rijk, over te hevelen naar de gemeentes maar met een beduidend kleinere zak geld dan tevoren toen het nog een Rijkstaak betrof –een vorm van verkapte bezuinigingen hoort men wel mopperen, het meest recentelijk naar aanleiding van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De grotere belasting van het gemeentelijk apparaat die deze nieuwe taken met zich meebrachten maakte het nodig dat kleinere gemeentes de krachten gingen bundelen.
Overal in Nederland hebben deze ontwikkelingen tot een gemeentelijke fusiegolf geleid, die hier en daar, zoals ook in Twente, vertraging liep doordat de operatie verstoord werd door de discussie over stads- of regioprovincies. Het resultaat in Twente (en niet alleen hier, maar ook elders in den lande) heeft een hoog poldercompromisgehalte.

Wie terugkijkt in de tijd zal zich op het eerste gezicht verbazen over de betrekkelijke traagheid waarin deze processen zich voltrekken. Nederland is toch al vanaf de tweede helft van de 19e eeuw meegetrokken in de maalstroom van de moderne industriële wereld? Maar de consequenties van die moderniseringen op andere dan sociaal economische terreinen doen zich vaak pas later gevoelen. Daarbij is de mate waarin men in staatkundig en bestuurlijk opzicht adequaat weet te reageren op nieuwe ontwikkelingen sterk afhankelijk van de consistentie van het gekozen staatsbestel. En dan niet alleen een consistentie in functioneel opzicht, maar ook op cultureel en mentaal vlak. Nederland heeft sinds de Franse Tijd een centralistische staatsstructuur, die tot op heden overeind is gebleven. Mentaal en cultureel is echter het federalisme van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden nog immer springlevend, en die heeft er voor gezorgd ondermeer voor gezorgd dat Nederland nog steeds eigenlijk niet goed raad weet met problemen van bestuurlijke transformatie. De crux zit hem hier in de eerste plaats niet in de kwestie van het lokale bestuur, maar van het middenbestuur. Frankrijk voerde in het laatste kwart van de 20e eeuw een schaalvergroting van het middenbestuur uit, waarbij de régions van vóór de Revolutie meer en meer bevoegdheden kregen, maar de centrale staat op essentiële gebieden en locaties (bijv. sterk verstedelijkte regio’s) de regie kan blijven voeren. Het al te rigide centralisme is zijn scherpe kantjes ontnomen, het staatsgebouw als zodanig is daardoor alleen maar sterker uit de strijd gekomen.
In Nederland zocht men aanvankelijk zijn heil in schaalverkleining, tot verkaboutering van het middenbestuur, van het idee van de 25 provincies in de tweede helft van de jaren zeventig tot de stadsprovincie, die zijn zwanenzang beleefde door de vox populi die haar misnoegen hierover via  referenda kenbaar maakte.

Decentralisatie van taken en schaalvergroting van het laagste bestuursniveau gaan in Nederland samen – ze weerspiegelen bij uitstek de micro-federale geest die altijd in Nederland is blijven hangen. In dit verband is het te kort door de bocht de overheveling van taken naar gemeentes louter als verkapte bezuinigingen te zien, ze komen ook voort uit een diep gevoelde behoefte het bestuur ‘dichter bij de burgers te brengen’. Of dat altijd tot verstandige beslissingen en constructies leidt is een tweede.

Of een schaalvergroting van het lokale bestuur altijd tot gelukkige situaties leidt en voldoende rekening houdt met de culturele en mentale gelaagdheid van de regio in kwestie is ook nog maar de vraag. Hier doet zich in de eerste plaats het probleem voor dat de moderne burgerlijke gemeente, zoals we die sinds de 19e eeuw kennen, een reeks taken naar zich toe heeft getrokken die in het Ancien Régime waren toebedeeld aan verschillende instellingen die op verschillende schaalniveaus verschillende ‘beleidsvelden’ avant la lettre bedienden. In Twente waren dat het kerspel, de marke en de buurschap. Het kerspel (de kerkparochie) was er niet alleen voor de geestelijke gezondheidszorg, maar verzorgde ook –en niet in de laatste- plaats de afdeling sociale zaken. Het maatschappelijk werk werd op het laagste schaalniveau van de buurschap verzorgd in het kader van de zogeheten noaberschap – een wederzijdse, deels expliciet maar vooral impliciet geregelde hulpvaardigheid die vele malen verder en dieper gaat dan het hedendaagse, nogal bleke ‘burgerschap’. De marke was er voor alles wat te maken heeft met ruimtelijke ordening, inclusief de waterhuishouding, de oppervlakteverhouding tussen heide en akkers, de verdeling van de essen en vaak zelfs ook de regeling van het teeltprogramma van jaar tot jaar en de tijden van zaaien en oogsten - de bekende Flurzwang. Niet alleen de schaal en de geografische indeling van deze drie instellingen liep uiteen, ook hun ‘democratisch gehalte’. De kerk was hiërarchisch, met de geestelijkheid in een aparte geprivilegieerde positie, en later na de Reformatie in de protestantse variant vooral burgerlijk – het lokale kerkbestuur in handen van gegoede burgers en gegoede boeren. Het markegenootschap was er alleen voor de agrarische grondbezitters, niet alleen de eigengeërfde boeren maar ook de adel die hier in Twente een beduidend dikkere vinger in de markepap had dan in Drente met zijn ‘vrije’ marken. De buurtschap was het meest democratisch maar had ook het minst te vertellen over de lokale ‘grote’ politiek en het ‘grote’ geld.

De moderne burgerlijke gemeente bracht de taken van deze drie instellingen onder één dak. Voor de kerk had dat nauwelijks schaalconsequenties, omdat de meeste gemeentes samenvielen met de oude kerkdorpen, voor de markegenootschappen wat meer, en het sterkst voor de buurschappen natuurlijk – maar de noaberschap en de kerkelijke armenzorg bleven lange tijd bestaan, het noaberschap naar men zegt tot op de dag van vandaag. Over het algemeen had de gemeente de schaal en de indeling die redelijk spoorde met de ruimtelijke, sociale en culturele opbouw van het Twentse landschap – inclusief relicten uit het Ancien Regime als de gemeentes Ambt Almelo en Stad Almelo en Ambt Delden en Stad Delden, die in de 20e eeuw meer en meer als anachronismen werden ervaren. Het Twentse landschap raakte overigens in de tweede helft van de 19e eeuw zelf ook in beweging, en wel voornamelijk door de industrialisatie. Enkele dorpen groeiden uit tot tamelijk omvangrijke industrieplaatsen, en beduidend grotere groep werd aangeraakt door de fabriek, waarvan de pijp naast de kerktoren het dorpsbeeld ging bepalen. En dan was er een forse groep gemeenten die landelijk en agrarisch bleven.

Aanvankelijk betekende de moderne burgerlijke gemeente, zoals deze in 1848 onder Thorbecke zijn beslag kreeg, geenszins een democratisering van het bestuur. Het restrictieve censuskiesrecht stond in de weg. Pas in 1896, met de kiesrechtuitbreiding van Van Houten (jawel dezelfde van het befaamde Kinderwetje), kregen de kleine luyden en zelfs het geschoolde deel van de arbeiders toegang tot het stemlokaal. En dat waren niet alleen de kleine luyden van Abraham Kuyper, maar hier in Twente vooral de kleine luyden van Schaepman, die tegen de conservatieve roomse clerus in de politieke emancipatie van het katholieke volksdeel bevorderde. Zijn twee tot drie keer levensgrote beeltenis (ik moet het nog eens precies gaan opmeten) kijkt nog immer uit over de Tubbergse es

Er was dus sprake van een gemeentelijke schaal en indeling die aanvankelijk goed spoorde met de economische, sociale en culturele structuur van Twente, maar in de loop van de 20e eeuw hier en daar toch wel heel wat anachronistische trekjes ging vertonen, en niet alleen in het geval van de genoemde ambt- en stadsgemeenten. De recente gemeentelijke opschaling van kleien gemeenten betekent in historisch opzicht een enorme schaalsprong. De vraag is of deze in alle opzichten te rechtvaardigen is vanuit de veranderende schaal van het landschap. De sociale zaken en de zorg zouden wel dichter bij huis mogen blijven – mogelijk op te vangen door het instellen van gemeentewerven en kulturhuzen in dorpskernen die hun gemeentehuizen verloren. De ruimtelijke ordening op een grotere schaal lijkt een logische stap gezien de trend tot schaalvergroting in het landschap, met name in de agrarische sector die in deze overwegend landelijk gebleven fusiegemeentes nog immer een belangrijke rol vervult. Maar zou hier ook niet enig tegenwicht tegen die trend van schaalvergroting geboden moeten worden? Moeten we in het kader van de zogeheten ‘wooneconomie’ de na\druk leggen op het ontwikkelen van knooperven of burgererven die geheel los staan van het steeds grootschaliger agrarische cultuurlandschap dat slechts als ‘landelijk behang’ dreigt te gaan functioneren? Zou hier ook niet wat meer ruimte geboden moeten worden op de kleinere ‘Twentse’ schaal aan burgerinitiatieven, en niet alleen op agrarisch gebied? Zou hier niet een rol voor het ‘knooperf’ of buurschap weggelegd zijn in een bepaalde relatie met het onringende cultuurland te komen staan (anders dan alleen de inrichting en het onderhoud van de boerenlandpaden die het landschap doorkruisen). Door welke overheid zou zo’n proces ruimtelijk en bestuurlijk ingekaderd  moeten worden? De nieuwe fusiegemeente, de regio, de provincie?

Een ander punt van aandacht betreft de cultuurgeografische ratio van de herindelingen en fusies. Ik noem hier een paar gevallen.

>Het meest in het oog springt allereerst de combi van het zwaar calvinistische Rijssen met het beduidend minder rechtzinnige Holten. Rijssen, waar nog geen dertig jaar geleden Sinterklaas aan de gemeentegrens werd teruggestuurd. Maar ook Rijssen-Holten, één van de ‘moederkerspels in de 10e/11e eeuw van de Proosdij Twente.

>Twenterand: dat klinkt wel heer erg als een restgebied, maar vanuit Twents perspectief heeft deze supercombi Den Ham, Vriezenveen, Vroomshoop en wijde ommelanden als typisch Hollands-Fries  ontginningsgebied met zijn rechte langgerekte ‘slagen’ veel gemeenschappelijk – ook op godsdienstig gebied ook, als bolwerk van protestantisme.

>Hof van Holland. Wat doen het rode Goor en het ‘feodale’ Twickel/ Delden hier bij elkaar? Hoe verhouden de oude gemeentes aan weerszijden (west/oost) van de godsdienstgrens (protestants-katholiek) zich tot elkaar. Is de naam van de fusiegemeente gekozen om met de pastorale verschijningsvorm van het landschap de onderliggende verschillen te verhullen?

De samenstelling van het lokale bestuur houdt ook sterk verband met de representatie van het lokale gezag. Met de plaats en de wijze van de representatie in het dorps-, stads- en landschapsbeeld. Vóór de industrialisatie was de kerk en dan vooral de kerktoren het symbool van het gezag. De fabriekspijp wordt dat in de tweede helft van de 19e eeuw, maar dat gezag wordt alras betwist door de arbeidersbeweging.
De burgerlijke gemeente manifesteert zich aanvankelijk tamelijk bescheiden. De drie grote industrieplaatsen  meten zich grotere en tamelijke representatieve raadhuizen aan – sober classicistisch, naarmate het eind van de eeuw nadert iets vrijpostiger in een neonep-stijl of een eclectische mix daarvan. De kleinere gemeenten zijn bescheidener in hun representatie, maar vaak wel stijlvol. Ze komen pas vaak tijdens het interbellum aan een nieuw raadhuis toe. Traditionalisme is hier behoorlijk vertegenwoordigd, met als mooi voorbeeld het oude raadhuis uit 1930 van Tubbergen, de voorganger van het huidige stadhuis van Peutz. Een snoepje van Nederlandse schilderachtigheid, dit oude raadhuis van Tubbergen, compleet met trapgevels en lucarnes. Na de oorlog pakken vooral de grote industrieplaatsen  flink met een vaak derde generatie stadhuizen. Almelo laat J.J.P. Oud opdraven en kiest daarmee voor modernisme, Hengelo viert onder zijn stadhuiscampanile uit Siena een symbiose van diverse Europese tradities.

De manier waarop de nieuwe fusiegemeentes in een zeer recent verleden vorm gegeven hebben aan hun gemeentehuis wisselt van geval tot geval. Vorm gegeven als gebouw in de openbare ruimte, het gebouw zelf vorm gegeven als openbare ruimte. Soms is gekozen voor hybride constructies, waar het openbaar bestuur zich onder één dak is ondergebracht met andere functies heeft. In andere gevallen wil het nieuwe raadhuis vooral een icoon van het bestuur en van de macht zijn. De plek van het gebouw in het stedelijk weefsel is van belang: zowel in Tubbergen als Rijssen tegenover de kerk gelegen. In Tubbergen bescheiden, in het zware Rijssen een echte tegenpool van de Schildkerk. Soms is de plek vestiging meegenomen in het ontwerp. In Hof van Holland werd het rode Goor uitverkoren, de werkplaats van de gemeente, met een ontwerp dat zich bewust lijkt te willen afzetten tegen het arcadische die de naam van de nieuwe gemeente wil oproepen, maar daarentegen  vooral aanhakend op het steedse. In de gemeente waarin we ons nu bevinden werd niet gekozen voor het oude middeleeuwse kerkdorp Hellendoorn, maar voor de betrekkelijke jonge industrievestiging Nijverdal. In de architectuur van dit raadhuis komt de vormtaal van de fabriekshal terug, zij het gelukkig niet op een al te nadrukkelijke wijze. Deze twee stadhuisontwerpen vertegenwoordigen in hun niet van zelfsprekende keuzes wat mij betreft het best de sociale, culturele en mentale problematiek met al zijn tegenstellingen van de nieuwe fusiegemeenten en daarmee van het lokale bestuur in Twente. 

Steven van Schuppen is onderzoeker en publicist op het gebied van landschap, geschiedenis en ruimtelijke ordening. Hij was betrokken bij de proeftuin Twente (Twente de stad waar je altijd buiten bent, 2005). In het laatste hoofdstuk van  zijn laatste boek Onland en Geestgrond. Het mentale landschap in de ruimtelijke orde van de Lage Landen vergelijkt hij de ontwikkeling van Twente met die van een ander oud textielindustriegebied, Mulhouse e.o. in de Elzas. Op dit heeft Van Schuppen een Historische Atlas van Twente in voorbereiding.